Hasta aquí se han utilizado de manera indiscriminada los términos ayuda y cooperación al desarrollo. Sin embargo, es importante precisar que solamente parte de la cooperación al desarrollo está englobada dentro de la definición de ayuda al desarrollo. Ésta última se refiere a “modalidades de transferencia de recursos de un país desarrollado a otro menos desarrollado que se realizan con determinado grado de ‘concesionalidad’ por parte de la instancia (…) que aporta la ayuda” (Gómez Galán y Sanahuja 1999, 19). Al contrario de la cooperación al desarrollo como un todo, y su supuesta corresponsabilidad de las partes implicadas, la ayuda al desarrollo tiene implícita una relación donante-receptor. Aún más específica y delimitada es la Ayuda
Oficial al Desarrollo (AOD), término adoptado por el Comité de Ayuda al Desarrollo
(CAD) de la OCDE en 1971, que comprende solamente recursos de origen público de países donantes transferidos a otros bajo determinadas condiciones y características:
Según este organismo, la AOD está constituida por “los flujos que las agencias oficiales, incluidos los gobiernos estatales y locales, o sus agencias ejecutivas, destinan
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a los países en desarrollo y a las instituciones multilaterales, y que en cada operación satisfacen las siguientes condiciones: a) tienen como principal objetivo la promoción del desarrollo económico y el bienestar social de los países en desarrollo, y b) son de carácter concesional y contienen un elemento de donación de al menos el 25%”. (Gómez Galán y Sanahuja 1999, 19)
Esta definición de AOD sirve para contabilizar y comparar las aportaciones de los países de la OCDE41. Quedan excluidos en esta contabilización los gastos militares y de lucha contra el terrorismo, los recursos para acciones de mantenimiento de la paz no aprobadas por Naciones Unidas y de promoción de la cultura de los donantes (DAC- OECD 2008), así como toda ayuda destinada a países que no están ‘en desarrollo’ (según la OCDE) o los préstamos a países en desarrollo que no tengan un elemento de donación de al menos el 25%42.
Conviene recordar que la AOD puede ser descompuesta de diversas maneras, aunque la más frecuente sea descomponerla en flujos bilaterales (canalizados directamente del donante al receptor, a través de administraciones públicas u otras organizaciones) y multilaterales (destinados a instituciones internacionales financieras y no financieras). Este último tipo, a su vez, puede tener carácter obligatorio (debido a la condición de miembro de esas instituciones o a la asunción de compromisos internacionales) o voluntario (aportaciones realizadas a organismos, programas o fondos multilaterales por decisión propia, para expresar compromiso con la solución de un problema o responder a una estrategia determinada). Siempre que una aportación voluntaria esté dirigida a un proyecto determinado y especifica el país receptor, se la denomina multibilateral y el CAD la contabiliza en las estadísticas de la AOD bilateral.
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Su creación afectó la coordinación de las políticas de cooperación de los donantes: "En la mayoría de los países, las actividades de cooperación quedaron durante los primeros años dispersas entre diferentes departamentos, según el objeto de cada una de las acciones realizadas. En muchos casos, hasta que el CAD no comenzó a solicitar informes para completar sus estadísticas, no se había llevado a cabo una contabilidad conjunta y fue la voluntad de sumar un cierto volumen de gasto en AOD la que llevó al recuento de diferentes partidas" (Ayuso 1998, 166).
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Rodríguez Gil (2001) problematiza la contabilización de la AOD. Él considera que los datos no son enteramente fiables, ya que cada país calcula su propia AOD sin supervisión externa y sin cotejar los datos con los países receptores. Añade que no se deduce de esos montos lo que se gasta en el propio país en sueldos de cooperantes o gastos en oficinas y equipamientos de la cooperación oficial. Citando el ejemplo del caso español en el año 2000, Gómez Gil (2003, 27) señala que las cifras de AOD divulgadas por los gobiernos pueden no coincidir con las del CAD, que usa criterios más estrictos. Informes independientes identificaron otras interpretaciones contables erróneas de la ayuda española: en 2001, el Gobierno nacional intentó computar como AOD contribuciones privadas individuales a las ONG y fondos de las NNUU (Intermón Oxfam 2001, 50). En 2003, consideró los recursos de fondos europeos y de cooperación descentralizada como parte de su ayuda humanitaria a Irak (Intermón Oxfam 2003, 49-53).
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Además, la cooperación al desarrollo y la transferencia de recursos de la AOD adoptan formas variadas, las cuales además han cambiado a lo largo del tiempo. Aquí, interesa repasar la manera en que se suelen abordar en la literatura especializada, con el objetivo de seguir ahondando en el funcionamiento de esta política pública. Los compromisos internacionales de principios del siglo XXI relacionados con la mejora de la calidad y la eficiencia de la ayuda43, hicieron más compleja la gestión de la ayuda y diversificaron el abanico de instrumentos y modalidades utilizados (Alonso 2009), de ahí que sea frecuente encontrarlos divididos en tradicionales y nuevos:
i. Instrumentos tradicionales. Proyecto, programa y asistencia técnica son ejemplos
típicos de cooperación bilateral. Mientras el proyecto se suele definir como una intervención limitada en términos de objetivo, plazo y zona de actuación, el programa se entiende como una intervención dirigida a una política pública, con actuaciones múltiples y a diversos niveles, sea para un sector o una región determinada.
Hasta mediados de los años 70, los proyectos constituían el tipo de instrumento más importante; los programas no surgieron hasta principios de la década de 1980. Para Mosley y Eeckhout (2000), la preponderancia de los proyectos en los inicios de las políticas de cooperación al desarrollo responde a los enfoques dominantes sobre pobreza y subdesarrollo que existían en la época. La creciente importancia de los programas en el período siguiente debe ser, a su vez, entendida en el contexto de las operaciones de estabilización macroeconómica y ajuste estructural, en las cuales la transferencia de recursos estaba condicionada al cumplimiento de esas operaciones. La asistencia o cooperación técnica se caracteriza por el envío de personal experto para la puesta en marcha o mejoría de políticas públicas. Se espera que ambas partes trabajen juntas y que la contraparte local aprenda del ejemplo y de la experiencia del donante. Arndt (2000, 175-6) hace un detallado repaso de este instrumento y, entre otros aspectos, concluye que los buenos resultados dependen de la existencia de personal
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Hasta el momento ha habido cuatro foros de alto nivel sobre la calidad de la ayuda. Éstos definieron líneas de actuación para la 'nueva arquitectura de la ayuda', expresados en la Declaración de Roma sobre Armonización de las Prácticas de los Donantes (2003), la Declaración de Paris sobre la Eficiencia de la Ayuda (2005), el Programa de Acción de Accra (2008) y el Partenariado Global por la Eficacia de la Cooperación para el Desarrollo de Busan (2011). El segundo de los documentos mencionados define cinco principios que la ayuda debe perseguir: apropiación (liderazgo de los países en desarrollo), alineamiento (adaptación de los donantes a estrategias nacionales de desarrollo y sistemas de gestión de los receptores), armonización (convergencia en procedimientos de los donantes), gestión por resultados y mutua rendición de cuentas. El último de estos compromisos contiene la novedad de incluir la firma de países donantes emergentes, organizaciones de la sociedad civil y países receptores (CIDOB 2011).
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cualificado en la institución receptora, de la continuidad de los programas formativos y de la promoción de un ambiente político-económico adecuado.
Nuevos instrumentos y nuevas formas de cooperación. Para hacer frente a las críticas
dirigidas contra los formatos tradicionales de cooperación (que se traducirían, entre otros aspectos, en la dispersión y duplicación de acciones, en las dificultades de apropiación de objetivos y resultados por parte del país receptor o comunidad beneficiaria y en la distancia respecto a las prioridades locales), y mejorar lo ya existente, se prestó atención a otros mecanismos de cooperación. Entre los ‘nuevos instrumentos’ están:
a. Apoyo presupuestario. Apoyo financiero al presupuesto público del país receptor. En
sentido estricto, apoya a la gestión del Gobierno receptor a través de su estrategia de reducción de la pobreza u otro plan de desarrollo. En la práctica, existen apoyos presupuestarios vinculados a resultados en un sector.
b. Enfoques sectoriales (SWAP, Sector-Wide Approach en inglés). Busca que los
recursos dedicados a un sector por el Gobierno del país receptor y la cooperación externa respondan a una política y a planes de actuación y de gasto únicos. No debe entenderse como una intervención específica, sino una orientación general para intervenciones de varios tipos44.
c. Fondos globales. Combinan esfuerzos y capital público y privado procedentes de
diferentes donantes, y actúan a través de organismos nacionales en los países receptores. También se los denomina fondos comunes o cestas de donantes.
Entre las ‘nuevas modalidades’ de cooperación, se encuentran:
d. Cooperación delegada. Cuando, para reforzar la armonización, aumentar la eficacia
o reducir costes de transacción, un donante o grupo de donantes (‘mandatario’ o líder’) concede a otro(s) (‘mandante’ o donante ‘silencioso’) la posibilidad de actuar en su nombre para ejecutar una etapa de un proyecto, un programa o toda su política (Palacio Blasco 2008).
e. Cooperación triangular y Cooperación Sur-Sur. Ambas ponen énfasis en las
capacidades de los países receptores. En la cooperación triangular, como el propio
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Un manual destinado a actores de la cooperación española insiste en que: "[e]l enfoque sectorial es una forma de trabajar que persigue coordinar todo el apoyo gubernamental y de los donantes dentro de un sector para un programa común (…). [E]n el enfoque sectorial se pueden encuadrar una variedad de instrumentos, incluyendo el apoyo presupuestario, los fondos comunes, la ayuda vía proyectos y asistencias técnicas que pueden o no estar ‘marcados’ para gastos específicos" (AECID 2008, 14-5).
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nombre indica, existen tres lados: un país donante, un país receptor y un tercer país en desarrollo o socio que lidera la canalización de recursos (hay casos en los cuales existe más de un donante –o una organización multilateral con el rol de donante individual–, más de un receptor o más de un país socio, pero, en todo caso, siguen existiendo tres lados). Cuando se habla de cooperación Sur-Sur, lo que se quiere es hacer hincapié sobre los donantes emergentes o nuevos que, sin llegar a ser considerados países en desarrollo, llevan a cabo cooperación con países menos desarrollados.
Además, deben citarse como instrumentos de cooperación internacional al desarrollo los siguientes tipos de intervención:
ii. Actuaciones en materia de deuda externa. Mecanismos para el alivio de la deuda
externa, como su condonación, canje o conversión por proyectos de desarrollo.
iii. Ayuda alimentaria. El aporte de alimentos durante emergencias, catástrofes
naturales, conflictos, etc., constituye una de sus formas. El programa de ayuda alimentaria se define por el envío de alimentos para la venta en el mercado interno del país receptor, con el objeto de equilibrar la balanza de pagos y usar los ingresos obtenidos en el gasto público. El proyecto de ayuda alimentaria se centra en el alivio de la pobreza y en la mejora de la condición nutricional de poblaciones concretas, y puede asumir el formato de ‘trabajo por comida’, donde los servicios públicos son parcial o totalmente realizados por quienes reciben la ayuda (Colding y Pinstrup-Andersen 2000). iv. Acción humanitaria. Dirigida a atender las necesidades de poblaciones afectadas por
situaciones de desastre, y a garantizar su protección y el ejercicio de sus derechos. v. Vía organizaciones no gubernamentales. Mecanismo por el cual un Gobierno
canaliza recursos a través de organizaciones no gubernamentales, realizando para ello convocatorias públicas para la puesta en marcha de convenios y proyectos de cooperación, según objetivos y prioridades definidos previamente.
vi. Microcréditos. Programas de microcréditos, microfinanzas o inclusión financiera
tienen como objetivo incentivar el autoemprendimiento y la lucha contra la pobreza. vii. Educación para el desarrollo y sensibilización social. También se considera AOD
las acciones dirigidas a educar y sensibilizar a la población de los países donantes en relación a los esfuerzos, necesidades y temáticas de la cooperación al desarrollo.
viii. Gastos con refugiados. Pueden ser computados como AOD los recursos
destinados a personas refugiadas durante su primer año de permanencia en el país donante.
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Los países de la OCDE reportan anualmente sus estadísticas de AOD al CAD según un conjunto de códigos (el CRS, Creditor Reporting System, véase el anexo 9, para un listado resumido de esos códigos), que entre otros aspectos clasifica los recursos desembolsados dependiendo del propósito de la ayuda (sectores). El CRS permite contabilizar un sólo propósito por actividad y a una parte considerable de la AOD no se le asigna un sector, es la ‘AOD no distribuida por sectores’, donde entran, por ejemplo, apoyos presupuestarios, canje de deuda o ayuda por emergencia.
Aunque los países donantes asumieron en las últimas décadas diferentes compromisos relacionados con la cooperación internacional, su cumplimiento sigue siendo escaso. Uno de los más significativos es el de destinar el 0,7% de sus respectivos PIB a AOD, algo que se ha propuesto sistemáticamente y que todavía no se ha conseguido alcanzar. La idea de que los países ricos tuviesen que llegar a una meta en la promoción del desarrollo de los países pobres aparecía ya en los años de 1940 en el ámbito de los organismos internacionales, aunque se propusiera oficialmente propuesta durante la Segunda Década para el Desarrollo de Naciones Unidas, en 1970. Con el posterior giro liberal fue rápidamente olvidada, pero fue retomada de nuevo por la OCDE en reuniones de alto nivel sobre la calidad de la ayuda a mediados de los 90 (Jerez, Sampedro y López Rey 2008). Algunos países se acercaron más que otros a su cumplimiento, especialmente en el período anterior a la reciente crisis financiera internacional, pero pocos han conseguido la meta45. Por todo ello, es comprensible que se vean con recelo las propuestas de los donantes tradicionales para redefinir el concepto de la AOD a partir de 2015 –cuando finalizó el plazo para el cumplimiento de esta meta (así como para cumplir los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) a los que se volverá a hacer referencia más adelante), por lo que la comunidad internacional necesitó encontrar nuevos objetivos hacia a los que orientarse–. Se consideran estas nuevas propuestas una forma de maquillar el fracaso para alcanzar el 0,7% del PIB y a la vez de atraer a las orientaciones del CAD a los nuevos donantes (Domínguez Martín 2013).
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El porcentaje máximo que España llegó a destinar fue el 0,46% en 2009. Un informe de la OCDE, publicado en un período en el que los recursos destinados a la AOD aún iban en aumento en la mayoría de los países donantes, destaca entre buenas prácticas de gestión de la AOD el incremento de la AOD española, así como el compromiso del Gobierno de alcanzar la meta del 0,7% en el 2012, "tres años antes del plazo estipulado por la Unión Europea" (OECD 2009, 50). Sin embargo, con los recortes presupuestarios de los últimos años, la proporción AOD/PIB alcanzó sus valores mínimos: el 0,16%, en 2012 y 2013. Consulta realizada a la Base de datos de la OCDE sobre los flujos de AOD (http://www.aidflows.org) el 10 de noviembre de 2014.
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3.2.3. ¿Cómo medir la atención a la violencia contra las mujeres en los flujos de ayuda internacional?
Dentro de la maraña de modalidades, instrumentos y compromisos que caracterizan el sistema de ayuda internacional y la actuación de sus instituciones, no es sencillo ubicar con precisión cómo y dónde se trata una temática específica y que afecta a tantos ámbitos como la violencia contra las mujeres. Las críticas de las organizaciones feministas a las agendas internacionales sobre la eficacia de la ayuda a la que se ha hecho referencia anteriormente, ponen en relieve la dificultad de garantizar por parte de los donantes el cumplimiento de los compromisos relacionados con la igualdad de género y el empoderamiento de las mujeres. Esto se observa, especialmente, si estas cuestiones no se mencionan de manera explícita como elementos que se deben tener en cuenta en programas y políticas de desarrollo (Craviotto y Antolín 2009), o si la transversalidad de género no se asume de manera decisiva en la aplicación de esos nuevos instrumentos y modalidades (Holvoet 2010). Asimismo, un reciente informe menciona la falta de información específica sobre el gasto en iniciativas para lograr la igualdad entre los géneros en el contexto de la cooperación Sur-Sur para el desarrollo (ONU Mujeres 2015, 60).
Como se ha explicado en el anterior apartado 3.2.2, la distribución de la AOD de los países que integran el CAD puede medirse y compararse de acuerdo con la clasificación en sectores que los países donantes hacen de los recursos que destinan a la ayuda internacional. Dentro de este formato, se considera que hay sectores que se identifican más con la promoción de la igualdad de género: dentro del sector general denominado ‘Infraestructuras Sociales y Administrativas’ se incluyen los sectores ‘130 Programas/políticas sobre población y salud reproductiva’ y ‘151 Gobierno y sociedad civil’ y, dentro de éste último, el ‘15170 Organizaciones e instituciones para la igualdad de la mujer’46. En todo caso, esta manera de contabilizar los recursos no permite
contemplar aquellas intervenciones que tienen la igualdad de género como elemento transversal pero que están ubicadas en otros sectores.
Con respecto al problema del cual se ocupa esta tesis, al no existir ningún sector o subsector que identifique la violencia contra las mujeres en general o cualquiera de sus formas de manera específica, el cómputo de la AOD destinada a este aspecto
46
Hasta 2006, este subsector se identificaba como '410 Mujer y Desarrollo' y se adscribía al '400 Multisectorial' (MAEC-SECI 2008b, 46)
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comúnmente se ignora. No extraña, por lo tanto, que sean escasos los estudios que intentan dar a conocer cuáles son las características, cuantitativa o cualitativamente, las acciones financiadas por la ayuda internacional sobre la violencia contra las mujeres. Es interesante mencionar algunos documentos que mapean las iniciativas de la cooperación internacional sobre este tema. Estos, en general, son elaborados o están apoyados por agencias de cooperación de los países donantes, como en el caso de dos estudios sobre programas financiados por Alemania y Gran Bretaña (GTZ 2005; OPM 2014). Asimismo, existe un interés por parte de organizaciones de la sociedad civil internacional por conocer los recursos que organismos de cooperación y fondos globales dedican a la temática específicamente al problema. En el trabajo de Fried (2007), se intenta, sin demasiado éxito, precisar el montante de recursos destinados a combatir la violencia contra las mujeres y niñas en los programas de los cinco principales financiadores (bilaterales y multilaterales) para la cuestión del VIH/Sida. Arend (2011) rastrea los programas e inversiones de instituciones financieras internacionales de desarrollo (Banco Mundial y cuatro bancos regionales) dedicados a combatir la violencia de género de manera directa, pero no profundiza en ello.
Además de constatar la imposibilidad de determinar con exactitud el montante de recursos destinados a la violencia contra las mujeres en el ámbito de una política o de un organismo de cooperación internacional al desarrollo, los cuatro mapeos anteriormente mencionados confirman que una estimación al respecto obliga a realizar de un recuento manual ad hoc. Esta contabilización, no obstante, dependerá de la información que cada donante decida hacer disponible sobre los programas, proyectos u otro tipo de intervención que financie, y del conocimiento que su personal tenga sobre el contenido de las acciones en los diferentes sectores, no solamente en aquellos más identificados con la promoción de la igualdad de género. Como se verá en el capítulo 6, ésta es la estrategia utilizada por esta investigación para estimar la distribución de la ayuda española destinada a este problema entre los años 2005 y 2010.
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