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En este primer nivel se debe recoger todas las actividades que serán ejecutadas durante todo el proyecto de concesión. Para una correcta organización de las mismas, se deben ordenar según categorías de actuaciones, con la finalidad de cumplir con los tiempos necesarios para cada tipo. Estos tiempos se encuentran establecidos en el pliego del contrato y deben ser el punto de partida para poder hacer una estructuración económica posterior.

Tanto las actividades como los plazos máximos para su realización constituyen una parte esencial para la viabilidad económica de los proyectos, ya que son la razón de ser de los ingresos y los gastos de la sociedad concesionaria.

En el caso de la adecuación de las autovías de primera generación, la clasificación de las actividades se realizó según lo dispuesto en el Art. 123 “Clasificación de las obras” del

Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas aprobado por el RD 2/2000. Se clasificaron las actuaciones en tres áreas:

- Área 1: Obras de primer establecimiento y reforma para la adecuación, reforma y modernización de la autovía a las características técnicas y funcionales requeridas para la correcta prestación de los servicios.

- Área 2: Obras de reposición y gran reparación que sean exigibles en relación con los elementos que ha de reunir la infraestructura para mantenerse apta a fin de que los servicios y actividades a los que aquélla sirve puedan ser desarrollados adecuadamente de acuerdo con las exigencias económicas y las demandas durante toda la vigencia del contrato.

- Área 3: Conservación de la infraestructura desde el momento en que el contrato comienza a surtir efecto para los tramos de carretera existente actualmente en servicio y desde el momento de su puesta en servicio para los tramos de carretera resultado de obras de primer establecimiento. Estas tareas se extenderán durante toda la vigencia del contrato y la explotación de la infraestructura.

La adopción de esta clasificación de las actividades se debe a la variación de las condiciones entre ellas, ya que no todas tienen el mismo carácter de urgencia ni necesitan los mismos medios.

La Administración como principal responsable de la planificación de los proyectos de infraestructuras, debe proporcionar la información necesaria a los licitadores sobre las diferentes actuaciones a realizar. Esta información está constituida por una serie de documentos como son el anteproyecto, el estudio de viabilidad y su adenda o proyectos de construcción clave. La importancia de estos documentos para poder desarrollar toda la planificación de la concesión, obliga a la Administración a redactarlos con mucho rigor y detalle.

Pese a esta clasificación por tipos de actuaciones, nos encontramos ante uno de los primeros errores de estos proyectos, el alto grado de indefinición de las mismas. En el modelo de Pliego de Cláusulas Administrativa Particulares creado para todos los contratos del plan, se establece que la redacción de las soluciones técnicas para cada tipo de obra serán propuestas por la empresa utilizando como referencias los documentos aportados.

Esta libertad a la hora de acometer las obras supone una gran incertidumbre para ambas partes, lo que derivará posteriormente en una alta litigiosidad durante todo el contrato. El papel de las Administraciones queda relegado a una definición de carácter general de las distintas actuaciones en el estudio de viabilidad previo, a diferencia de los contratos de obra tradicionales donde es la propia Administración la que define cada uno de los procesos constructivos.

Existen dos factores que influyen directamente en la programación de las actividades en las concesiones: la financiación y el plazo máximo para su ejecución.

En cuanto a la búsqueda de financiación para acometer las actividades, en el caso de las autovías de primera generación supusieron un grave problema, ya que en los diez contratos licitados se produjeron retrasos en los cierres de financiación. Aunque más adelante se explicará el problema para obtener créditos bancarios, cabe destacar la estrecha relación con el inicio de las obras y el cumplimiento de los plazos.

Enlazando con lo anterior, el cumplimiento de los plazos es esencial para estructurar un proyecto. En nuestro caso, nos encontramos que el tiempo límite para la realización de las obras del área 1 se estableció mediante la cláusula 4.2 “Plazos específicos”, en 29

meses desde la formalización del contrato, fecha que no se cumplió por los retrasos en los cierres de financiación. El contrato de la A2-T4 fue adjudicado en noviembre de 2007 y la previsión de la finalización de las obras del Área 1 por lo tanto estaba estipulada en abril de 2010. Sin embargo, como se recoge en el Informe de evaluación intermedia de Barnés et al. (2017), las obras no finalizaron hasta noviembre de 2011, es decir 19 meses más tarde.

La consecuencia de estos retrasos genera la inestabilidad del modelo financiero previsto. Esto se debió a que en la cláusula 64 sobre la “Retribución al concesionario” del PCAP,

en sus dos primeros apartados se especifica que durante el primer año no se percibirá contraprestación alguna, y que es a partir del segundo año de vigencia del contrato cuando se retribuirá aplicando a la tarifa base el mismo porcentaje de obra del Área 1 ejecutada.

Es por estos motivos por lo que se puede afirmar que, para una estructuración óptima de las actividades, es necesario que la Administración a la hora de redactar los pliegos tenga en cuenta la influencia factores ajenos a la gestión directa de la concesionaria.

Otro de los factores determinantes para posponer el inicio de las obras, fue la exigencia por parte de la Administración de incluir obras adicionales de primer establecimiento, retrasando la aprobación de los proyectos redactados inicialmente. Este caso se produjo cuando una vez iniciadas las obras, fue necesario realizar actuaciones adicionales de primer establecimiento que no estaban previstas, por lo tanto, las concesionarias reclamaron el pago de esos sobrecostes alegando un desequilibrio en su plan económico. Además, otro punto controvertido es la imposición mediante la cláusula 1 “Objeto y características del contrato” en su cuarto punto, que la Administración podría obligar a

acometer actuaciones del Área 2 y Área 3 durante todo el periodo de la concesión siempre que no se superase el valor del 20% de las del Área 1, lo que supone un elevado coste imprevisto difícil de gestionar para las concesionarias. Toda esta falta de concreciones desemboca en una limitación de la planificación y una disputa continua entre ambas partes.