La percepción de la necesidad de mejorar la coordinación de las investigaciones depende directamente de cuáles sean sus modalidades de financiación. En un extremo, es probable que la forma de coordinación más eficaz se consiga cuando los financiadores acuerdan mancomunar sus fondos y confían la asignación y gestión de los mismos a una organización que consideran más capacitada para desempeñar esa función con mayor costoeficacia, en lugar de que cada financiador adopte sus propias decisiones en materia de asignación y gestión, con la consiguiente duplicación de la capacidad necesaria para una adopción eficaz de esas decisiones. Si bien la disposición de los financiadores a mancomunar sus fondos depende de sus mecanismos de gobernanza y rendición de cuentas, de hecho los gobiernos mancomunan en gran medida los fondos destinados a actividades de desarrollo. Normalmente, alrededor del 30% de la asistencia para el desarrollo se canaliza de manera multilateral, y la financiación bilateral se suele implementar en colaboración con otros donantes. (25)
En el otro extremo están los casos en que múltiples financiadores y organizaciones de investigación adoptan sus decisiones de manera independiente. Cuando no existen mecanismos de mercado eficientes para los productos de I+D, como sucede sobre todo con los destinados a las enfermedades que afectan en especial a los países en desarrollo, es probable que esa situación dé lugar a decisiones descoordinadas que no produzcan los mejores resultados en cuanto a la composición de la cartera de I+D.
La I+D en salud tiende a encontrarse en esta última situación: hay muchos financiadores tanto en el sector público como en el privado, y muchas organizaciones de investigación también en esos dos sectores, además de alianzas entre unos y otras. Por otra parte, hay algunos financiadores más influyentes: según el informe G-Finder, los Institutos Nacionales de Salud de los Estados Unidos y la Fundación Bill y Melinda Gates aportan en conjunto el 54% de la financiación de la I+D destinada a las enfermedades desatendidas. Los numerosos financiadores pertenecientes al sector industrial proporcionan otro 16%. El 30% restante corresponde principalmente a muchos tipos distintos de financiadores gubernamentales, a saber, organismos de desarrollo, consejos de investigaciones médicas y otros departamentos gubernamentales.
Recuadro 5.1
El Grupo Consultivo sobre Investigación Agrícola Internacional (GCIAI)
En el sector aparentemente análogo de la investigación agrícola destinada a atender las necesidades de los países en desarrollo, el mecanismo central de financiación es el Grupo Consultivo sobre Investigación Agrícola Internacional (GCIAI), cuya secretaría está establecida en el Banco Mundial. El GCIAI se creó hace más de 40 años; en 2010 desembolsó más de US$ 670 millones, destinados a una red de 15 institutos de investigación agrícola. Los principales contribuyentes son los Estados Unidos de América, el Banco Mundial, la Comisión Europea, otros gobiernos pertenecientes a la OCDE y, más recientemente, la Fundación Bill y Melinda Gates, pero varios países en desarrollo también aportan contribuciones relativamente pequeñas. Los miembros del GCIAI son países desarrollados y países en desarrollo, así como organizaciones internacionales y fundaciones.
Además de proporcionar a los donantes un canal único para financiar una multiplicidad de instituciones de investigación agrícola de países en desarrollo, el GCIAI también aporta contribuciones estratégicas en materia de establecimiento de prioridades, seguimiento y evaluación, coordinación y promoción, y evaluación del impacto. Un grupo independiente de expertos, el Consejo Independiente de Ciencia y Colaboración, tiene la responsabilidad general de suministrar asesoramiento técnico independiente a los financiadores del GCIAI y desempeña una función de enlace entre estos y el Consorcio (es decir, los centros de investigación).
La idea de que un sistema similar podría ser apropiado para la investigación sanitaria no es nueva. Según la Comisión de Investigaciones Sanitarias para el Desarrollo, mecanismos como los del GCIAI podrían ser de suma utilidad en el ámbito de la salud, donde se echan mucho en falta las funciones capaces de mantener una perspectiva general basada en evaluaciones técnicas independientes para abarcar los múltiples problemas específicos, así como la capacidad de movilizar recursos para apoyar iniciativas más amplias en materia de investigación; siempre que los países en desarrollo participen ampliamente en el proceso de toma de decisiones, la creación de mecanismos similares al GCIAI en el campo de la salud podría ser muy positiva. (4)
En el Informe sobre el Desarrollo Mundial 1993: Invertir en salud, el Banco Mundial formuló una propuesta similar. (26) Por su parte, el Comité Especial dedicó a esta cuestión un anexo de su informe de 1996. En 2001 la Comisión sobre Macroeconomía y Salud recomendó la creación de un fondo mundial de investigaciones en salud que «intervendría en la investigación sanitaria y biomédica de manera similar a como lo hace el Grupo Consultivo sobre Investigación Agrícola Internacional (GCIAI)». (27)
Un modelo posible, algunos de cuyos elementos podrían ser de utilidad para la I+D en salud, es el Grupo Consultivo de Investigación Agrícola Internacional (GCIAI), descrito en el recuadro 5.1. La Comisión de Investigaciones Sanitarias para el Desarrollo reconoció que la principal diferencia estructural entre la investigación en salud y la investigación agrícola reside en la existencia del GCIAI, cuya principal misión es suministrar fondos a (ahora) 15 instituciones de investigación agrícola internacional establecidas sobre todo en países en desarrollo.
En el caso de la I+D en salud no existe una red de centros de investigación internacional financiada con fondos públicos, y el panorama general es mucho más complejo, en particular porque las entidades del sector privado desempeñan un papel mucho más importante que en la esfera de la agricultura. Por consiguiente, la Comisión de Investigaciones Sanitarias no recomendó ese aspecto en particular como modelo para el ámbito de la salud por estimar que el establecimiento de nuevos centros de investigación sanitaria internacional financiados con fondos públicos no sería en general una opción eficaz o económica. El actual desarrollo de las alianzas para el desarrollo de productos como nuevas entidades de I+D de alcance internacional reforzaría probablemente esa opinión; en los sectores público y privado de los países en desarrollo hay numerosas instituciones de investigación que gozan de creciente prestigio internacional. De hecho, la Comisión de Investigaciones Sanitarias recomendó que se reforzaran los centros de investigación nacionales existentes en los países en desarrollo y se crearan nuevos centros, con miras a establecer redes capaces de atender necesidades tanto nacionales como internacionales. No obstante, como se indica en el recuadro 5.1, la Comisión valoró en gran medida los mecanismos de supervisión del GCIAI y su capacidad de evaluación técnica independiente, así como la posibilidad de movilizar recursos adicionales.
Es interesante señalar que el Banco Mundial, principal financiador del Foro Mundial sobre Investigaciones Sanitarias y anfitrión de la secretaría del GCIAI, consideró inicialmente al Foro Mundial como un equivalente del GCIAI en el ámbito de la salud. En una evaluación del Foro Mundial publicada en 2009, el Banco Mundial recordó que en 2000 su personal había estimado que el Foro desarrollaría una creciente labor de recaudación de fondos, canalización de la financiación hacia las actividades más prioritarias y coordinación de las investigaciones sanitarias en general; teniendo en cuenta que esa visión tal vez no había sido muy realista, la Junta Sectorial de Salud, Nutrición y Población preveía que el Banco tendería a abandonar el sistema de donaciones separadas para actividades de I+D internacional en salud y canalizaría su financiación de esas actividades mediante un mecanismo análogo al GCIAI. (7)
Esta concepción era similar a la que el Comité Especial había formulado en 1996 acerca del Foro Mundial, tal como se expone en la figura 5.1, según la cual el Foro sería el pivote de las actividades de investigación sanitaria internacional. Sin embargo, se diferenciaba en la medida en que el Comité Especial no asociaba las funciones de coordinación con el mecanismo de financiación.
Investigación y desarrollo para atender las necesidades sanitarias de los países en desarrollo:
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Figura 5.1 Marco elaborado por el Comité Especial
Fuente: Informe del Comité Especial, capítulo 7
Conclusiones
Consideramos que la coordinación tiene más probabilidades de ser eficaz cuando está asociada con un mecanismo de financiación que canaliza una parte importante de la financiación total de la I+D sobre las enfermedades que constituyen nuestro foco de atención. En las conclusiones del capítulo 3 incluimos las propuestas relativas a la mancomunación de fondos para la investigación entre los grupos de propuestas recomendadas, y en el capítulo 4 describimos las necesidades de financiación y señalamos en particular que era preciso aumentar la financiación pública. En el capítulo 6 formulamos nuestra recomendación relativa al establecimiento de un convenio como instrumento vinculante, el cual, con sujeción al resultado de las negociaciones, podría contener elementos acordes con las indicaciones que hemos formulado en los capítulos anteriores. Ese instrumento tendrá, como tal, su propio mecanismo de coordinación, a cuyas características nos referiremos más adelante. Sin embargo, consideramos que en cualquier caso los mecanismos de seguimiento, intercambio de enseñanzas y toma de decisiones que se proponen más adelante podrían contribuir a mejorar considerablemente la situación. Creemos que se puede y se debe hacer más para mejorar la coordinación dentro del marco y las estructuras existentes. Asimismo, pensamos que cualquier mecanismo de coordinación, y también de financiación, 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
De examen normal Total I+D
0.0000 0.0020 0.0040 0.0060 0.0080 0.0100 0.0120
Corea del Sur
I+D total como porcentaje del PIB Millones de US$ Japón México MalasiaChile Tailandia ArgentinaCanadá Brasil Bélgica España Nueva ZelandiaAlemania Francia ColombiaIndia Paises BajosAustralia Suiza DinamarcaIrlanda LuxemburgoNoruega Suecia Reino Unido Estados Unidos de América
30 20 10 0 Información Información Conocimientos y producción Inversores • Gobiernos de China, la India y países de ingresos medios • Bancos multilaterales de desarrollo • Organismos de las Naciones Unidas • Organismos bilaterales • Ministerios de salud de países de ingresos altos • Fundaciones • Sector privado Redes de I+D • Programa Especial de Investigaciones y Enseñanzas sobre Enfermedades Tropicales(TDR) • Programa Especial de Investigaciones, Desarrollo y Formación de Investigadores en Reproducción Humana (HRP) • Red Internacional de Epidemiología Clínica (INCLEN) • Programa Mundial de Vacunas
e Inmunización(GPV) • Programa Especial de Investigaciones y Capacitación en materia de Enfermedades no Transmisibles y Envejecimiento Sano • Programa Especial de Investigaciones y Capacitación en materia de Sistemas y Políticas de Salud Instituciones de I+D • Centros internacionales, tales como el Centro Internacional de Investigaciones sobre Enfermedades Diarreicas de Bangladesh (ICDDR,B), el Instituto de Nutrición de Centro América y Panamá (INCAP), el Centro de la Iniciativa en pro de la Vacuna Infantil de Corea, otros centros de la OMS, y centros regionales de demografía, tales como el Centro Latinoamericano de Demografía • Centros de universidades
y otros centros nacionales • Laboratorios del sector
privado; Proveedores de servicios sanitarios • Ministerios de salud • Directores de programas de control • Dispensadores de atención • Particulares y familias
Foro de inversores en I+D internacional en salud
El Foro reunirá información sobre tendencias de la asignación de recursos a actividades de I+D, carga de morbilidad, razones de la persistencia de la carga de morbilidad de las distintas afecciones, evolución de las oportunidades científicas y técnicas, y evaluaciones mejoradas de las necesidades y prioridades esenciales de los países en materia de investigación sanitaria. En sus reuniones periódicas examinará los progresos realizados con respecto a las priori- dades de inversión que se hayan determinado, analizará las conclusiones de los exámenes a fondo de las prioridades en esferas seleccionadas, y contribuirá a alentar a los distintos inversores a que asuman responsabilidades explícitas con respecto a las «mejores opciones» en materia de I+D.
Información Brasil México Grecia Portugal Polonia Argentina India Hungría República Checa Eslovaquia El Salvador Ecuador Panamá Uruguay Sudáfrica Sudáfrica Paraguay Trinidad y Tabago República de Corea Turquía Singapur 0 100 200 300 400 500 600 De examen prioritario
Total exámenes prioritarios y normales
Invesión pública en I+D en salud
Diferencia entre la inversión real y el objectivo de inversión en I+D en salud
Inversión pública en I+D en salud por encima del objetivo del 2%
que se proponga deberá basarse, en la medida de lo posible, en las estructuras institucionales existentes.
Como se desprende de nuestro examen del panorama, la OMS debe resolver problemas importantes para poder asumir la conclusión de la Segunda Asamblea Mundial de la Salud, según la cual «la investigación y la coordinación de la investigación son funciones esenciales de la Organización Mundial de la Salud». A pesar de esas dificultades consideramos que la OMS debe desempeñar una función central y más destacada en la mejora de la coordinación de la I+D dirigida a las necesidades sanitarias de los países en desarrollo, en consonancia con el primer mandato establecido en su Constitución: «actuar como entidad directiva y coordinadora en asuntos de sanidad internacional». Ahora que se ha puesto en marcha un programa de reforma de la OMS es el momento oportuno para revisar tanto sus propias actividades de investigación como la función que debe desempeñar con respecto a la coordinación de la I+D a nivel mundial. Hacemos mucho hincapié en la necesidad de considerar esta tarea como parte del proceso de reforma de la OMS, y de las medidas y la asignación de recursos a que dé lugar ese proceso.
Nuestro examen indica que, para ser eficaz, la coordinación debe:
• tener una base institucional legítima para reunir información sobre I+D en salud y sobre la manera en que esta responde a las necesidades sanitarias mundiales;
• garantizar que el acopio de información sea transparente, suficientemente amplio y objetivo;
• proporcionar servicios que revistan importancia para la salud mundial y brinden orientación para la adopción de decisiones por los financiadores y los investigadores;
• introducir los estándares necesarios para establecer métodos comunes y mejorar la reunión y el intercambio de datos;
• reunir y analizar datos sobre la investigación sanitaria que sean de utilidad para las instancias decisorias, los investigadores y los financiadores;
• tratar de mejorar las modalidades de asignación de los recursos para I+D a fin de responder a las necesidades de salud y mejorar los resultados sanitarios en los países en desarrollo.
Un mensaje clave, tal vez basado en la experiencia del Foro Mundial sobre Investigaciones Sanitarias, consiste en que para realizar correctamente estas tareas hay que disponer de una masa crítica de personas y recursos, así como de medios financieros para sufragar sus costos. Si no se consigue esa masa crítica será imposible alcanzar los objetivos. Además, es preciso establecer incentivos apropiados y otras medidas pertinentes para aplicar eficazmente las políticas de coordinación (por ejemplo, evitando duplicaciones innecesarias y respondiendo a las prioridades). Si no se cumplen estas condiciones podrán hacerse cosas útiles, pero no suficientes para lograr la coordinación tal como la entendemos. Esta función de coordinación bajo los auspicios de la OMS debe abarcar los siguientes elementos clave:
1) Un observatorio mundial de la I+D en salud, que deberá reunir y analizar datos sobre los siguientes aspectos:
• Los flujos financieros para I+D, conforme al enfoque adoptado anteriormente por el Foro Mundial y ahora, de un modo diferente, por G-Finder Entendemos que hasta el momento G-Finder solo dispone de financiación para sufragar los costos de su próximo informe, correspondiente a 2012 También observamos que, incluso teniendo en cuenta los datos de la OCDE acerca de los países desarrollados, desde la desaparición del Foro solo se dispone de muy pocos datos sobre la financiación de las actividades de I+D a nivel mundial, en particular sobre las emprendidas en los países en desarrollo
• Las actividades de I+D en preparación. Seguimiento de la composición actual de la cartera de actividades de I+D y de la marcha de su ejecución Detección de deficiencias y de duplicaciones innecesarias
• Extracción de enseñanzas. Una capacidad de análisis y asesoramiento sobre cuestiones clave de I+D para atender las necesidades de los financiadores y los investigadores en materia de seguimiento y evaluación
2) Mecanismos de asesoramiento Los Estados Miembros de la OMS, y posteriormente las Partes en el convenio que pudiera negociarse, habrán de determinar las disposiciones relativas a estos mecanismos Si bien estarán impulsados por los gobiernos, tanto de los países en desarrollo como de los países desarrollados, en estos mecanismos se debe tener en cuenta la necesidad de elaborar una visión y unas prioridades compartidas con diversas organizaciones que participan en la financiación y la ejecución de las actividades de I+D en salud Estimamos que elementos como los siguientes pueden desempeñar una función a este respecto:
• Una red de instituciones de investigación y financiadores, que puede
tener secciones especializadas según los temas de las investigaciones (por ejemplo, tipos de enfermedad); esta red, basada en una plataforma electrónica apoyada por la OMS, puede hacer aportaciones al comité consultivo.
• Un comité consultivo. Este comité podría establecerse tomando como
modelo el actual CCIS y también los CCIS de las regiones de la OMS, con la necesaria revisión del mandato y las modalidades de actuación. Se podrían crear subcomités para abordar temas específicos y facilitar las aportaciones regionales.
Hemos considerado que el GCIAI era un ejemplo de uso de la coordinación para producir bienes públicos. Sin embargo, tenemos plena conciencia de que las circunstancias de la investigación sanitaria son muy distintas. También somos conscientes de que desde hace mucho tiempo el sistema del GCIAI tiene problemas que se han tratado de resolver mediante sucesivas revisiones. En particular, con el tiempo los donantes se han ido concentrando cada vez más en la financiación de actividades específicas dejando de lado la financiación básica. Por consiguiente, es preciso extraer enseñanzas de los problemas relativos a la financiación, la gobernanza y las condiciones establecidas por los donantes que se indican, por
ejemplo, en el último examen independiente del GCIAI (28). En un examen conexo del GCIAI realizado en 2008 se señalaron tres contribuciones suyas que podían considerarse bienes públicos:
• conocimientos, libre disponibilidad de los resultados de sus investigaciones, que los países pueden aplicar y adaptar (por ejemplo, nuevas tecnologías de cultivo);
• disponibilidad de una serie de servicios para los países (por ejemplo, bancos de genes);
• capacidad institucional para realizar y coordinar investigaciones agrícolas internacionales (es decir, las funciones de coordinación, establecimiento de prioridades y asesoramiento que incrementan la eficacia de las actividades de investigación con financiación internacional). (29)
Teniendo presente que el sistema de la investigación sanitaria es mucho más amplio y diversificado que el de la investigación agrícola, diríamos que en su caso la función de coordinación es más importante que en el de la agricultura, y reconocemos que, por consiguiente, también es más difícil de realizar. Sin embargo, creemos que es fundamental buscar nuevos medios de reforzar, dentro de las estructuras institucionales de la OMS, la coordinación de las actividades de I+D que revisten utilidad para los países en desarrollo, y que vale la pena emprender esa tarea por los beneficios que puede suponer a largo plazo para todos los Estados Miembros.
Una evaluación de los costos de las medidas que proponemos tendría que basarse en un estudio más detallado, pero si esas medidas se aplicaran para mejorar la coordinación solo requerirían asignaciones modestas cuyo impacto en las actividades de I+D podría ser considerable. En 2006 se estimó que los costos de gobernanza y secretaría del GCIAI ascendían a US$ 13,8 millones. (28) Esa cifra representaba alrededor del 2% del gasto del GCIAI en I+D y equivaldría a menos del 0,05% del gasto en I+D para la salud estimado por G-Finder. A título comparativo, los propios costos de G-Finder ascienden cada año a unos US$ 1,5 millones y, como ya se ha indicado, los costos de la aplicación de la estrategia de la OMS sobre investigación se estiman en US$ 4 millones.