Consideramos que es posible que un impuesto realmente internacional sea de especial utilidad para financiar proyectos concretos de desarrollo, como mejoras de la salud e inversiones en una I+D sanitaria de utilidad para los países en desarrollo. De hecho, actualmente no existen impuestos internacionales (en el sentido de que los ingresos se asignen directamente a un organismo internacional en vez de a un departamento del tesoro nacional). El equivalente más cercano es el impuesto sobre los pasajes de aerolíneas que Francia y otros países han utilizado como fuente de financiación para las inversiones relacionadas con la salud (véase el recuadro 4.1).
Recuadro 4.1
Impuestos sobre los pasajes de aerolíneas
Un grupo de países, encabezados por Francia, ha implantado un impuesto adicional sobre los pasajes de aerolíneas llamado contribución solidaria de los pasajes de aerolíneas, con el objetivo de generar recursos para la salud mundial. El impuesto adicional sobre los pasajes de aerolíneas no es un impuesto mundial en sentido estricto ya que no se trata de un impuesto único acordado con una autoridad mundial que tenga el poder de aplicarlo y asignar los ingresos que genere. Se trata más bien de un impuesto nacional sobre el que los países participantes han llegado a un acuerdo en cuanto a su coordinación y su asignación como apoyo al UNITAID, un mecanismo internacional de compra de medicamentos contra el VIH/sida, la tuberculosis y la malaria.
En 2006, Francia introdujo ese gravamen para los pasajeros que salían de los aeropuertos franceses, incluso en vuelos nacionales. Se añadió una tasa fija al precio del pasaje cuyo monto dependía del destino y de la clase. Al basar esa tasa en la clase se pretende que el impuesto tenga carácter progresivo. Un viaje de ida y vuelta en Francia implicaba un costo extra de € 2 en clase económica y de € 20 en primera clase. La nueva tasa de solidaridad dentro de Europa representaba un incremento del impuesto de un 26% para los pasajes de clase económica y de un 255% para los de primera clase. Para los demás destinos, el aumento fue del 57% y el 568%, respectivamente. Por consiguiente el incremento de las tasas no era insignificante pero sí pequeño en comparación con el costo total de un viaje o de unas vacaciones. Los ingresos totales generados por esta nueva tasa ascendieron a cerca de 180 millones de euros al año, de los cuales 90% se asignaron a UNITAID y el 10% al Mecanismo Internacional de Financiación de Programas de Inmunización.
La contribución solidaria, o «impuesto» sobre los pasajes de aerolíneas, representa el 70% de la base financiera del UNITAID, la cual se complementa con contribuciones presupuestadas para varios años procedentes de varios países miembros. A septiembre de 2011, 9 de los 29 países miembros del UNITAID habían implantado el impuesto sobre los pasajes de aerolíneas, a saber: Camerún, Chile, República Democrática del Congo, Francia, Madagascar, Mali, Mauricio, Níger y República de Corea. Noruega está asignando al UNITAID parte de su impuesto sobre los combustibles para aeronaves por sus emisiones de CO2.
Fuente: Brookings Institution http://www.brookings.edu/~/media/Files/Projects/globalhealth/healthsnapshots/airline. pdf, UNITAID
7 Para más información, véase http://www.agenziafarmaco.gov.it/en/content/independent-research-drugs, consultado el 7 de marzo de 2012.
Cabe señalar que este tipo de mecanismo de financiación (un impuesto nacional hipotecado a un organismo internacional) es en principio ligeramente diferente de cualquier otro compromiso adquirido por un gobierno nacional para sufragar actividades internacionales (por ejemplo, financiación de las Naciones Unidas, del Banco Mundial o del Fondo Mundial). El dinero se ingresa en el tesoro nacional y luego se retira para un propósito concreto (en el ejemplo citado, para el UNITAID). La diferencia esencial consiste quizá en que el impuesto hipotecado implica que el financiador contrae un compromiso a largo plazo y duradero y en que el total recaudado con el impuesto es igual al monto donado. Por otro lado, se puede alcanzar el mismo objetivo de diferentes maneras. Por ejemplo, el Gobierno del Reino Unido no cree en la opción de hipotecar impuestos pero ha contraído con el UNITAID un compromiso a 20 años por un total de £ 1,4 millones procedentes de su presupuesto de asistencia para el desarrollo. En cualquier caso, ninguna forma de compromiso es necesariamente automática; hipotecados o no estos compromisos son vulnerables a los cambios políticos y a cualquier crisis financiera o económica que sufran los Estados nacionales.
Impuesto sobre transacciones financieras
Tal como se ha señalado en el capítulo 2, existe ya un respaldo para la adopción de un impuesto sobre transacciones financieras. Organismos como el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional (FMI) han examinado el aspecto técnico de estas propuestas. Un estudio del Banco Mundial, publicado en 2009, concluía que tratar de «recaudar un porcentaje importante del producto interno bruto con ingresos provenientes de un impuesto sobre transacciones financieras aplicado a gran escala probablemente fallaría por dos razones: recaudaría una suma muy inferior a la prevista y provocaría cambios de gran alcance en el comportamiento de la economía. Aunque uno de los efectos colaterales sería una considerable reestructuración de la actividad del sector financiero, no se corregirían modalidades particulares de expansionismo financiero que son las que más manifiestamente han contribuido a la crisis». (25) Aunque menos negativo, un estudio del FMI llegó a conclusiones similares. Se dijo que este gravamen era «un instrumento ineficaz para regular los mercados financieros y prevenir las burbujas» y que, «por lo tanto, se deberían considerar otras medidas fiscales antes de recurrir a un impuesto sobre las transacciones financieras». Otros estudios son mucho más optimistas en cuanto a sus efectos positivos y capacidad de estabilizar el sector financiero. (26) Además, al estar la mayor parte de las transacciones en manos de un número relativamente bajo de centros financieros, el rendimiento de este gravamen sería muy irregular, y quizá habría que adoptar medidas para adaptar mejor las contribuciones nacionales relativas a los PIB relativos. (27) Por otro lado, no se prevén problemas administrativos insuperables para implantar este impuesto. (28)
En un reciente examen general de la evidencia disponible se concluye lo siguiente:
«A raíz de las respuestas que hemos sido capaces de encontrar en fuentes bibliográficas para responder a nuestras cuatro preguntas, nuestra conclusión general es moderadamente positiva. Aunque las publicaciones no sean ni mucho menos concluyentes sobre numerosos puntos, está claro que se puede implantar un impuesto sobre transacciones financieras que podría aportar una contribución nada desdeñable a los ingresos de las principales economías financieras. No parece probable que pueda estabilizar los mercados financieros, pero si se planifica adecuadamente (sic) tampoco parece probable que los pueda desestabilizar y, aunque evidentemente sería preferible alcanzar un acuerdo multilateral entre las principales economías, no sería imposible aplicarlo unilateralmente, al menos para una economía importante. La incidencia de un impuesto sobre transacciones financieras no sería tan progresiva como lo pregonan sus defensores, pero no tenemos razón alguna para creer que sería considerablemente peor que gran parte de las alternativas ni que sería más difícil de recaudar. En pocas palabras, concluimos que, en cierta forma en contra de nuestro instinto inicial, un impuesto sobre transacciones financieras no sería, después de todo, tan mala idea.» (29)
No estamos en medida de facilitar un análisis más profundo de la problemática que rodea la implantación de un posible impuesto sobre transacciones financieras. Determinar si se tiene o no se tiene que implantar y cómo se debe hacer es una decisión política. Nuestra postura es que, en caso de que se llegue a un acuerdo sobre un impuesto internacional, un porcentaje del mismo se canalice para brindar apoyo a los servicios de salud en los países en desarrollo y otro porcentaje se destine a una I+D en salud que responda a las necesidades de esos países.
Contribución de solidaridad sobre el tabaco
Tal como se ha señalado antes, los impuestos sobre el tabaco han demostrado ser un método particularmente eficaz para reducir el consumo del mismo y mejorar la salud pública. En un documento de la OMS se propuso una «contribución de solidaridad sobre el tabaco» (véase el recuadro 4.2). En ese documento se plantea la posibilidad de, con el acuerdo de los gobiernos, establecer un mecanismo internacional de financiación que se utilizaría para sufragar la salud internacional y no se limitaría a subsanar los problemas relacionados con el tabaco. Citando ejemplos de otros mecanismos novedosos como el impuesto de solidaridad sobre los pasajes de aerolíneas, el Mecanismo Internacional de Financiación de Programas de Inmunización o el compromiso anticipado de mercado para la vacuna antineumocócica, se señala que «teniendo en cuenta los tiempos difíciles que conoce actualmente la financiación internacional de la salud, la contribución de solidaridad sobre el tabaco necesitaría un respaldo político de alto nivel por parte de Estados Miembros pioneros que estén preparados para lanzar un proyecto piloto.» (23)
Recuadro 4.2
La contribución de solidaridad sobre el tabaco
En un documento de la OMS se ha propuesto una contribución de solidaridad sobre el tabaco mediante la cual los países participantes añadirían una pequeña «microtasa» a los impuestos nacionales ya existentes sobre el tabaco.
La OMS estimó los ingresos potenciales que se podrían generar con una microtasa adicional sobre cada paquete de cigarrillos en 43 de los países del «G20+», a saber: 19 de los países del G20 y 22 Estados miembros de la Unión Europea que no son miembros del G20 (no se dispone de datos sobre Luxemburgo), así como Chile y Noruega. Según esos cálculos la contribución de solidaridad sobre el tabaco podría generar entre US$ 5500 millones y US$ 16 000 millones de ingresos fiscales marginales al año, dependiendo del escenario elegido. Fue un ejercicio puramente hipotético y no se consultó a los países interesados sobre lo que pensaban de la propuesta.
Con fines ilustrativos, la OMS estimó que si todos los países del G20+ estaban dispuestos a destinar una pequeña cantidad adicional de los impuestos existentes o de los nuevos impuestos sobre el tabaco (US$ 0,05 para los países con ingresos altos, US$ 0,03 para los países con ingresos medianos altos y US$ 0,01 para los países con ingresos medianos bajos) por cada paquete de cigarrillo vendido, se podrían generar cada año US$ 5470 millones. Las contribuciones propuestas se basan en US$ 0,05 por paquete en los países con ingresos altos, US$ 0,03 en los países con ingresos medianos altos y US$ 0,01 en los países con ingresos medianos bajos. Se calcula que el incremento medio
de 3,3% sobre el precio de los cigarrillos como resultado de este impuesto impediría que 149 000 jóvenes empezasen a fumar y llevaría a 223 000 adultos a dejar de hacerlo.
La OMS evaluó otros posibles escenarios para determinar el máximo de ingresos que podría aportar la microcontribución. En caso de doblar la cantidad adicional (es decir, US$ 0,10 por paquete de cigarrillos vendido para los países con ingresos altos, US$ 0,06 para los países con ingresos medianos altos y US$ 0,02 para los países con ingresos medianos bajos), la contribución de solidaridad sobre el tabaco podría generar US$ 10 800 millones al año. Si las cuotas fueran aún más elevadas en un 50% (es decir, US$ 0,15 por paquete de cigarrillos vendido para los países con ingresos altos, US$ 0,09 para los países con ingresos medianos altos y US$ 0,32 para los países con ingresos medianos bajos) la contribución de solidaridad sobre el tabaco podría generar US$ 16 000 millones al año.
El aspecto innovador de este gravamen es que los Estados Miembros podrían decidir voluntariamente si participar o no en los fondos de contribución de solidaridad sobre el tabaco con fines internacionales. Los que manifestaran su intención de apoyar este tipo de impuesto con fines sanitarios a escala mundial decidirían entonces el uso final concreto a dar a lo recaudado y, en base a esa decisión, los mecanismos a aplicar para utilizar los fondos.
Fuente: (23)
En el documento de la OMS se describe el proceso que habría que seguir si se estableciera un mecanismo internacional para promover la salud pública. En nuestra opinión, se tendría que aplicar un procedimiento similar fuera cual fuese la fuente de los fondos generados (por ejemplo un impuesto sobre transacciones financieras o de cualquier otra fuente). Los países deberían decidir:
1. A qué fines y área en concreto se destinarán los fondos generados.¿Cuáles
son los objetivos generales para usar los fondos? ¿Se debería destinar un porcentaje de los mismos a la I+D en salud?
2. Si se aplicará un mecanismo internacional de fondos mancomunados
Algunas modalidades de fondos mancomunados se utilizan a menudo en las iniciativas internacionales en materia de salud. Ello podría permitir, en principio, mejorar la eficiencia de la gestión de esos fondos y reforzar su previsibilidad y sostenibilidad, así como minimizar los riesgos de sustitución por otros compromisos de cooperación internacional y asistencia oficial para el desarrollo.
3. Si se utilizará un mecanismo de gestión y asignación de fondos ya existente
o se creará uno nuevo ¿Existen mecanismos que podrían aplicarse al fin o
fines previstos para el fondo? En caso de no existir ¿se tendría que crear uno nuevo?
4. Si se necesitará algún tipo de gobernanza y, en caso afirmativo, cuál sería. A partir de ahí, se plantearían muchas cuestiones de índole práctico sobre el funcionamiento del nuevo mecanismo.